Bài viết của Nguyễn Quốc Bảo và Sỹ Ngọc Thùy Trang
“Đất ở” thường được cho là một loại đất “quyền năng” nhất, theo đó nhiều người cho rằng người sử dụng đất ở không chỉ được ở mà còn được thực hiện hoạt động kinh doanh, thương mại tại phần đất của mình. Trên thực tế, việc tìm thấy một công trình phục vụ cho mục đích kinh doanh, thương mại tồn tại trên khu đất có mục đích sử dụng là để ở không phải là điều hiếm gặp. Vậy câu hỏi đặt ra rằng liệu “đất ở” có được sử dụng một cách hợp pháp cho mục đích kinh doanh, thương mại hay không?
Việc sử dụng đất đúng mục đích sử dụng đất là một trong những nguyên tắc cơ bản của Luật Đất đai 2013[1]. Căn cứ vào mục đích sử dụng đất, Điều 10 của Luật Đất đai 2013 phân loại đất vào 2 nhóm chính là (i) đất nông nghiệp và (ii) đất phi nông nghiệp. Trong nhóm đất phi nông nghiệp thì có 2 loại hình nổi bật là (i) đất ở (gồm đất ở tại nông thôn và đất ở tại đô thị) và (ii) đất thương mại, dịch vụ (thuộc loại hình đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp)[2].
Theo Điều 143.1 và Điều 144.1 của Luật Đất đai 2013, đất ở được sử dụng cho mục đích xây dựng nhà ở, xây dựng các công trình phục vụ đời sống, vườn ao trong cùng một thửa đất. Riêng đối với khái niệm nhà ở, Luật Nhà ở 2014 định nghĩa nhà ở là công trình xây dựng với mục đích để ở và phục vụ các nhu cầu sinh hoạt của hộ gia đình, cá nhân[3]. Ở cả 02 khái niệm này đều tồn tại 02 loại công trình mà nội hàm của nó chưa thật sự rõ ràng, đó là “công trình phục vụ đời sống” tại Luật Đất đai 2013 và “công trình phục vụ nhu cầu sinh hoạt” tại Luật Nhà ở 2014. Vậy các nhóm công trình này có bao gồm công trình do cá nhân, hộ gia đình cư trú tại thửa đất sử dụng để kinh doanh hay không?
Tác giả cho rằng thuật ngữ “các công trình phục vụ đời sống” và “công trình phục vụ nhu cầu sinh hoạt” có thể đang hướng đến cùng một đối tượng. Theo đó, những công trình này nên được xác định là những công trình bổ trợ cho nhà ở và phục vụ cho các nhu cầu cư trú, sinh hoạt mà không bao hàm kinh doanh, thương mại. Dù vậy, các luật hiện hành không có bất kỳ quy định minh thị nào cấm một công trình có khả năng phục vụ cho việc kinh doanh, thương mại được xây dựng trên đất ở (giống như nguyên tắc cấm nhà ở được xây dựng trên đất không phải là đất ở tại Luật Nhà ở 2014[4]). Có quan điểm vận dụng Điều 54.2 của Hiến pháp 2013 và Điều 6.3 của Luật Đất đai 2013[5] để cho rằng vì mục đích sử dụng đối với đất ở không bao gồm các công trình có tính chất thương mại, dịch vụ (như được phân tích ở trên), nên người sử dụng đất không được sử dụng thửa đất có mục đích để ở nhằm hoạt động kinh doanh, thương mại. Tuy nhiên, khi xét rộng ra các điều khoản khác của Luật Đất đai 2013, chúng ta nhận thấy ngay tại luật này cũng nhắc đến thuật ngữ “đất ở kết hợp kết hợp kinh doanh, dịch vụ”[6]. Như vậy, Luật Đất đai 2013 đâu đó đã gián tiếp thừa nhận một thửa đất ở không chỉ được sử dụng để ở mà còn có thể kết hợp kinh doanh, thương mại. Xem xét dưới góc độ này, việc sử dụng đất ở để kết hợp hai mục đích ở và kinh doanh dường như không vi phạm các nguyên tắc cơ bản tại Điều 54.2 của Hiến pháp 2013 và Điều 6.3 của Luật Đất đai 2013 nói trên.
Phải chăng đất ở nào cũng có thể kết hợp kinh doanh, dịch vụ?
Để trả lời câu hỏi này, có lẽ cần xem xét đến hai khía cạnh quản lý Nhà nước về đất đai và về xây dựng. Nói cách khác, việc sử dụng một công trình được xây dựng trên một thửa đất cụ thể không chỉ cần phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và mục đích sử dụng đất[7] mà còn phải phù hợp với quy hoạch xây dựng[8].
Ở khía cạnh đầu tiên, nhóm tác giả cho rằng Luật Đất đai 2013 về cơ bản cho phép người sử dụng đất ở có thể kết hợp mục đích ở và kinh doanh tại thửa đất mà mình có quyền sử dụng theo phân tích tại phần đầu của bài viết này. Tuy vậy, khi xét đến việc tạo lập một công trình trên đất, người sử dụng đất có nghĩa vụ phải bảo đảm công trình này được xây dựng và sử dụng phù hợp với quy hoạch xây dựng[9]. Theo đó, một trong những tiêu chí xác định một công trình có phù hợp với quy hoạch xây dựng hay không là xác định chức năng của khu đất để xây dựng công trình[10]. Liên quan đến vấn đề này, việc xác định chức năng khu đất để xây dựng công trình trong quy hoạch xây dựng mang tính đặc thù hơn so với Luật Đất đai 2013. Theo đó, tùy thuộc vào nhu cầu quy hoạch, từng khu đất trong bản đồ quy hoạch xây dựng có thể được phân định cho các chức năng khác nhau. Có thể lấy một số ví dụ tại Thông tư 01/2021/TT-BXD như đất đơn vị ở, đất công trình dịch vụ – công cộng đô thị, đất hạ tầng kỹ thuật đô thị, v.v. Đặc biệt hơn, Thông tư này còn đưa ra khái niệm “đất hỗn hợp”. Theo đó, “đất hỗn hợp” được xác định là đất xây dựng nhà, công trình hỗn hợp[11] hoặc được sử dụng cho một số mục đích khác nhau được xác định trong đồ án quy hoạch[12]. Về lý thuyết, đất hỗn hợp được sử dụng cho đa dạng các mục đích khác nhau. Nhưng trên thực tế, đất hỗn hợp thường được xác định là đất để xây dựng các công trình có công năng để ở và để kinh doanh. Lúc này, người sử dụng đất có quy hoạch xây dựng là đất hỗn hợp được quyền ở và kinh doanh tại công trình xây dựng trên đất.
Mặt khác, cần lưu ý rằng việc sử dụng ở đây là mang tính kết hợp, và theo đó, mục đích chính của một công trình được tạo lập trên đất ở vẫn phải là để ở. Việc kinh doanh, thương mại (nếu phù hợp với quy hoạch xây dựng) chỉ được xem là một mục đích phụ[13]. Như vậy, trường hợp một người sử dụng công trình trên đất ở chỉ nhằm phục vụ cho mục đích kinh doanh vẫn sẽ bị xem là vi phạm pháp luật đất đai (ví dụ: sử dụng đất ở để xây dựng siêu thị phục vụ hoàn toàn cho mục đích thương mại). Tất nhiên, việc đánh giá đâu là mục đích chính và đâu là mục đích phụ thường mang tính định tính nhiều hơn là định lượng.
Tóm lại, theo quan điểm của nhóm tác giả, việc sử dụng đất ở cho mục đích kinh doanh thương mại chỉ được xem là phù hợp khi đáp ứng đủ hai điều kiện sau:
- Công trình tạo lập trên đất ở (nhà ở) phải phù hợp với quy hoạch xây dựng tại khu vực đó với công năng hỗn hợp (kết hợp giữa ở và kinh doanh, thương mại); và
- Công trình này bắt buộc phải được sử dụng cho mục đích để ở chứ không chỉ thuần túy để hoạt động kinh doanh thương mại.
[1] Luật Đất đai 2013, Điều 6.1.
[2] Luật Đất đai 2013, Điều 10.2(a)&(đ).
[3] Luật Nhà ở 2014, Điều 3.1.
[4] Luật Nhà ở 2014, Điều 6.4.
[5] Nội dung của các nguyên tắc này thể hiện nguyên tắc hạn chế về quyền đối với người sử dụng đất, theo đó, người sử dụng đất chỉ được thực hiện các quyền mà luật quy định cụ thể. Nói cách khác, trường hợp luật không quy định thì được hiểu là người sử dụng đất không có quyền.
[6] Điều 84.2 của Luật Đất đai 2013 quy định “Đối với hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ mà nguồn thu nhập chính là từ hoạt động kinh doanh dịch vụ, khi Nhà nước thu hồi đất mà phải di chuyển chỗ ở thì được vay vốn tín dụng ưu đãi để phát triển sản xuất, kinh doanh; trường hợp người có đất thu hồi còn trong độ tuổi lao động thì được hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm”
[7] Luật Đất đai 2013, Điều 6.1.
[8] Luật Xây dựng 2014, Điều 12.4.
[9] Luật Xây dựng 2014, Điều 4.1.
[10] Ngoài tiêu chí này, quy hoạch xây dựng còn căn cứ vào các tiêu chí quy định tại Điều 13 Luật Xây dựng 2014, được sửa đổi, bổ sung tại Điều 28.2 Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của 37 Luật có liên quan đến quy hoạch 2018.
[11] Công trình hỗn hợp là công trình có các chức năng sử dụng khác nhau theo quy định tại Điều 1.4.14 Thông tư 01/2021/TT-BXD.
[12] Thông tư 01/2021/TT-BXD.
[13] Mục 2.1 Phụ lục I Thông tư 27/2018/TT-BTNMT ngày 14/12/2018 về thống kê, kiểm kê đất đai và lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất quy định: “… Trường hợp đất ở có kết hợp sử dụng vào mục đích sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp (kể cả nhà chung cư có mục đích hỗn hợp) thì ngoài việc thống kê theo mục đích đất ở phải thống kê cả mục đích phụ là đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp.”
Xem thêm thông tin tác giả tại ĐÂY.
- BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI ẤN ĐỊNH THEO QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VIỆT NAM (tiếp theo) - Tháng Mười Một 11, 2023
- CƠ HỘI THAM GIA VIẾT BÀI TẠI KIẾN THỨC PHÁP LÝ - Tháng Chín 5, 2023
- BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI ẤN ĐỊNH THEO QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VIỆT NAM (Phần 1) - Tháng Chín 5, 2023
