KHUNG PHÁP LÝ ĐIỀU CHỈNH CÁC DỰ ÁN ĐIỆN MẶT TRỜI: CÁC VẤN ĐỀ ĐÁNG LƯU Ý

Các dự án điện mặt trời hiện nay đang thu hút được sự quan tâm của các nhà đầu tư trong và ngoài nước. Tuy vậy, dù đã có nhiều văn bản quy phạm pháp luật được ban hành để xây dựng khung pháp lý cho các dự án điện mặt trời (từ Quyết định của Thủ tướng Chính phủ cho đến các Thông tư của Bộ Công thương), thực tiễn cho thấy nội dung giữa các văn bản có những điểm thiếu đồng nhất, không rõ ràng và khó áp dụng trên thực tiễn. 

Bài viết này sẽ tập trung vào việc trình bày, phân tích và đưa ra quan điểm áp dụng pháp luật trên thực tiễn của các cơ quan có thẩm quyền từ kinh nghiệm tư vấn của tác giả liên quan đến các dự án điện mặt trời mái nhà (ĐMTMN – rooftop solar system project)^[1].

Sự thiếu rõ ràng trong định nghĩa về dự án điện mặt trời mái nhà

Điều 3.5 của Quyết định 13/2020/QĐ-TTg (“Quyết định 13/2020”) đưa ra định nghĩa về hệ thống điện mặt trời mái nhà như sau: 

“Hệ thống điện mặt trời mái nhà là hệ thống điện mặt trời có các tấm quang điện được lắp đặt trên mái nhà của công trình xây dựng và có công suất không quá 01 MW, đấu nối trực tiếp hoặc gián tiếp vào lưới điện có cấp điện áp từ 35 kV trở xuống của Bên mua điện”

Định nghĩa trên thoạt đầu tưởng như dễ dàng để áp dụng nhưng trên thực tế lại diễn ra nhiều trường hợp mà cơ quan Nhà nước có sự lúng túng trong cách tiếp cận. 

Thứ nhất, đối với điều kiện về “các tấm quang điện được lắp đặt trên mái nhà của công trình xây dựng”, câu hỏi đặt ra rằng (1) nếu 1 dự án có 1 phần nhỏ tấm quang điện được lắp đặt dưới mặt đất và phần lớn được lắp đặt trên mái nhà thì dự án này có được xem là dự án điện mặt trời mái nhà hay không? hoặc (2) nếu 1 dự án có các tấm quang điện được sử dụng kết hợp làm mái của công trình xây dựng thì dự án này có được xem là dự án điện mặt trời mái nhà hay không^[2]?

Dù chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể, các cơ quan quản lý Nhà nước hiện nay lẫn Tổng Công ty Điện lực Việt Nam (EVN) đều dường như đang theo quan điểm giải thích điều kiện này theo nghĩa hẹp. Nghĩa là, (1) toàn bộ các tấm quang điện của dự án phải được lắp đặt hoàn toàn trên mái nhà của công trình xây dựng. Nói cách khác, nếu 1 dự án có bất kỳ 1 tấm quang điện nào được lắp đặt dưới mặt đất thì đều không được xem là dự án điện mặt trời mái nhà; và (2) tấm quang điện phải được lắp đặt trên mái lợp hoàn thiện của 1 công trình xây dựng. Nói ngắn gọn hơn, câu trả lời đối với 2 câu hỏi đặt ra ở trên đều là “không”. 

Thứ hai, đối với điều kiện về “có công suất không quá 1MW”, điều này có thể hiểu là 1 dự án điện mặt trời mái nhà phải có công suất dưới 1MW hoặc bằng 1MW. Tuy nhiên, quy định này lại khiến các cơ quan Nhà nước trên thực tiễn lúng túng trong việc xem xét dự án nào phải thực hiện thủ xin cấp giấy phép hoạt động điện lực. 

Cụ thể hơn, Điều 5.4 của Thông tư 18/2020/TT-BCT (có hiệu lực từ ngày 31/8/2020) (“Thông Tư 18/2020”) quy định: 

“Hệ thống điện mặt trời mái nhà được miễn trừ giấy phép hoạt động điện lực.”

Tuy nhiên, ngay cả khi Thông tư 18/2020 có hiệu lực, một Thông tư khác của Bộ Công thương vẫn sẽ có hiệu lực song song, đó là Thông tư 36/2018/TT-BCT quy định về trình tự, thủ tục cấp, thu hồi giấy phép hoạt động điện lực (“Thông tư 36/2018”) quy định về các trường hợp miễn trừ giấy phép hoạt động điện lực như sau^[3]:

“Điều 3: Trường hợp miễn trừ giấy phép hoạt động điện lực

1. Phát điện để tự sử dụng không bán điện cho tổ chức, cá nhân khác.
2. Phát điện có công suất lắp đặt dưới 01 MW (01 MWp đối với nhà máy điện mặt trời lắp đặt tại 01 địa điểm và 01 điểm đấu nối) để bán điện cho tổ chức, cá nhân khác.
3. Kinh doanh điện tại vùng nông thôn, miền núi, hải đảo mua điện với công suất nhỏ hơn 50 kVA từ lưới điện phân phối để bán điện trực tiếp tới khách hàng sử dụng điện tại vùng nông thôn, miền núi, hải đảo.
4. Điều độ hệ thống điện quốc gia và điều hành giao dịch thị trường điện lực.”

Theo quy định trên của Thông tư 36/2018 thì trường hợp dự án điện mặt trời mái nhà có công suất bằng 1MW sẽ không thuộc trường hợp được miễn trừ giấy phép hoạt động điện lực (nghĩa là vẫn thực hiện thủ tục xin giấy phép này). 

Về mặt nguyên tắc, do Thông tư 18/2020 được ban hành sau, nếu có quy định nào của Thông tư 18/2020 khác với Thông tư 36/2018 thì Thông tư 18/2020 sẽ được ưu tiên áp dụng. Tuy nhiên, với việc Thông tư 36/2018 là thông tư điều chỉnh trực tiếp về việc cấp giấy phép hoạt động điện lực, Bộ Công thương lẽ ra nên sửa đổi Thông tư 36/2018 cho phù hợp với tinh thần của Quyết định 13/2020 cũng như Thông tư 18/2020 chuẩn bị có hiệu lực để tránh sự khó khăn trong việc áp dụng các văn bản quy phạm pháp luật trên thực tiễn. 

Sau ngày 31/8/2020 (khi Thông tư 18/2020 có hiệu lực), câu chuyện tranh cãi xung quanh sự bất đồng giữa các văn bản quy phạm pháp luật về yêu cầu giấy phép hoạt động điện lực có thể sẽ không còn là vấn đề nan giải. Tuy vậy, ở thời điểm này, khi mà Thông tư 18/2020 chưa có hiệu lực thay thế cho Thông tư 16/2017/TT-BCT (“Thông tư 16/2017”), sự thiếu thống nhất trong tiêu chí liên quan đến công suất tối đa của dự án điện mặt trời mái nhà sẽ khiến cho cả nhà đầu tư, luật sư tư vấn và cơ quan quản lý đau đầu. Theo đó, tại thời điểm hiện tại, Thông tư 16/2017 (sẽ được Thông tư 18/2020 thay thế từ ngày 31/8/2020) đang quy định như sau^[4]:

“Điều 13: Yêu cầu về giấy phép hoạt động điện lực

Dự án điện mặt trời nối lưới, dự án điện mặt trời trên mái nhà có quy mô công suất bằng hoặc lớn hơn 01 (một) MW phải được cấp giấy phép hoạt động điện lực, và tuân thủ theo quy định tại Thông tư số 12/2017/TT-BCT ngày 31 tháng 7 năm 2017 của Bộ Công Thương”

Như vậy, cho đến khi Thông tư 18/2020 có hiệu lực, dự án điện mặt trời có công suất bằng 1MW sẽ vẫn phải xin giấy phép hoạt động điện lực theo Thông tư 36/2018 và Thông tư 16/2017.

Tóm lại, việc thực hiện thủ tục xin giấy phép hoạt động điện lực sẽ được thực hiện như sau:

Thủ tục bổ sung quy hoạch điện lực: Có còn tồn tại hay không?

Điều 11.2 của Thông tư 16/2017 quy định: 

“2. Đối với dự án điện mặt trời mái nhà có công suất bằng hoặc lớn hơn 01 (một) MW, Chủ đầu tư dự án điện mặt trời mái nhà thực hiện thủ tục bổ sung quy hoạch phát triển điện mặt trời và quy hoạch phát triển điện lực theo quy định tại Điều 9 của Thông tư này.”

Thuật ngữ “dự án điện mặt trời mái nhà có công suất bằng hoặc lớn hơn 01 (một) MW” đề cập ở trên đã không còn phù hợp với tinh thần của Quyết định 13/2020 bởi lẽ theo Quyết định 13/2020, đã là dự án điện mặt trời thì công suất chỉ có thể bằng hoặc nhỏ hơn 01 (một) MW, và các dự án có công suất lớn hơn 1MW sẽ đương nhiên được xem là dự án điện mặt trời nối lưới (grid-connected solar power project)^[5]. Như vậy, cho đến khi Thông tư 16/2017 được thay thế bởi Thông tư 18/2020, sự mâu thuẫn về mặt thuật ngữ giữa Thông tư 16/2017 và Quyết định 13/2020 vẫn chưa thể được giải quyết. Do vậy, tại thời điểm này, các dự án điện mặt trời có công suất bằng 1MW sẽ tiếp tục phải thực hiện thủ tục đăng ký bổ sung quy hoạch điện lực theo Thông tư 16/2017. 

Tóm lại, việc thực hiện thủ tục đăng ký bổ sung quy hoạch sẽ thực hiện như sau: 

Sau khi Thông tư 18/2020 có hiệu lực, điều hiển nhiên là các dự án điện mặt trời mái nhà sẽ không còn phải thực hiện thủ tục bổ sung quy hoạch điện lực. Tuy nhiên, trường hợp dự án điện mặt trời nối lưới có phải thực hiện bổ sung quy hoạch hay không khi mà Thông tư 18/2020 không hề có điều khoản nào nhắc đến việc “bổ sung quy hoạch điện lực”? Theo như kiểm tra sơ bộ của tác giả đối với 1 số công ty điện lực, quan điểm của họ vẫn cho rằng dù Thông tư 18/2020 có hiệu lực thì chủ đầu tư các dự án điện mặt trời nối lưới vẫn sẽ phải đăng ký bổ sung quy hoạch theo thủ tục chung (mà không phải thủ tục tại Thông tư 16/2017 nữa). Tuy vậy, quan điểm này được xem là khiên cưỡng và thiếu cơ sở pháp lý, đặc biệt là khi xem xét đến Thông tư 43/2013/TT-BCT (“Thông tư 43/2013”) và Thông tư 13/2020/TT-BCT sửa đổi Thông tư 43 (“Thông tư 13/2020”). Để làm rõ, Điều 25.2 của Thông tư 43/2013 có quy định về trình tự, thủ tục đối với điều chỉnh hợp phần Quy hoạch chi tiết phát triển lưới điện trung và hạ áp sau các trạm 110kV, theo đó:

“Chủ đầu tư các dự án có nhu cầu bổ sung, điều chỉnh trong Hợp phần Quy hoạch chi tiết phát triển lưới điện trung và hạ áp [lưới điện 35kV được xem là hạ áp] sau các trạm 110kV tổ chức lập hồ sơ điều chỉnh quy hoạch theo nội dung được quy định tại Khoản 2 Điều 22 của Thông tư này và gửi Sở Công Thương thẩm định, trình Ủy ban nhân dân tỉnh phê duyệt”

Tuy nhiên, toàn bộ khoản 2 Điều 25 này đã được bãi bỏ bởi Thông tư 13/2020 đã có hiệu lực vào ngày 3/8/2020. 

Hiện tại vẫn chưa rõ ý định của Bộ Công thương khi ban hành Thông tư 18/2020 và Thông tư 13/2020 có phải là “gỡ bỏ” 1 thủ tục hành chính về việc đăng ký bổ sung quy hoạch điện lực hay không khi mà các thông tư này không nhắc gì đến thủ tục này. Một số quan điểm cho rằng khi văn bản quy phạm pháp luật “im lặng” không quy định về thủ tục đó thì đương nhiên nhà đầu tư không cần phải làm. Mặt khác, có quan điểm cho rằng việc Bộ Công thương chủ đích bỏ đi thủ tục đăng ký bổ sung quy hoạch điện lực cho các dự án điện mặt trời nối lưới (thường với công suất lớn) là không hợp lý đặc biệt trong bối cảnh có lo ngại sự bùng nổ của các dự án điện mặt trời trong thời gian gần đây sẽ phá vỡ quy hoạch. Kết lại, xử lý như thế nào trong trường hợp này? 

Câu trả lời hiện nay đang còn bỏ ngỏ và có lẽ phải đợi đến khi Thông tư 18/2020 có hiệu lực và được áp dụng trên thực tế thì Bộ Công thương mới đưa ra những giải thích / hướng dẫn cụ thể hơn. 

MW và MWp – Tính theo công suất nào? 

MWp (MW-peak)^[6] là 1 đơn vị công suất đặc thù của các dự án điện mặt trời. Thông tư 18/2020 dường như đang theo hướng dự án điện mặt trời mái nhà có thể có công suất đăng ký đạt đỉnh của các tấm pin dưới 1.25MWp^[7]. Tuy vậy, không thể khẳng định chắc chắn rằng đây là ý định của nhà làm luật. Hơn nữa, khi xem xét đến Thông tư 36/2018 vẫn có hiệu lực song song thì chỉ có dự án điện mặt trời công suất dưới 1MWp mới thuộc trường hợp miễn giấy phép hoạt động điện lực. Do đó, nếu giả sử ý định của Thông tư 18/2020 là nâng công suất đạt đỉnh từ dưới 1MWp lên 1.25MWp, vậy đối với các dự án mà công suất đạt đỉnh ở mức 1.1MWp thì liệu dự án đó có phải xin giấy phép hoạt động điện lực hay không? Câu trả lời là “có” theo Thông tư 36/2018 và có thể là “không” theo Thông tư 18/2020.

Theo quan điểm của tác giả, dù là MW hay MWp thì đây chỉ là 1 đơn vị đo lường về mặt kỹ thuật. Hiện nay, do định nghĩa của Quyết định 13 chỉ điều chỉnh về MW, vậy nên để tránh rủi ro pháp lý, toàn bộ các hồ sơ dự án điện mặt trời mái nhà nên được thống nhất công suất đăng ký theo MW thay vì MWp.

FIT (Feed-in Tariff) – Giá bán điện? 

Bỏ qua các vướng mắc liên quan đến thủ tục về đăng ký bổ sung quy hoạch điện lực hoặc xin giấy phép hoạt động điện lực, chỉ có dự án điện mặt trời mái nhà thoả toàn bộ các điều kiện theo quy định tại Điều 5.5 của Quyết định 13/2020 mới được hưởng FIT – giá bán điện ở mức là 8,38UScent/kWh. 

Danh mục các văn bản quy phạm pháp luật được sử dụng trong bài viết:

• Quyết định 13/2020/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về cơ chế khuyến khích phát triển điện mặt trời tại Việt Nam; 
• Thông tư 43/2013/TT-BCT của Bộ Công thương quy định nội dung, trình tự, thủ tục lập, thẩm định, phê duyệt và điều chỉnh quy hoạch phát triển điện lực;
• Thông tư 16/2017/TT-BCT của Bộ Công thương quy định về phát triển dự án và hợp đồng mua bán điện mẫu áp dụng cho các dự án điện mặt trời; 
• Thông tư 36/2018/TT-BCT của Bộ Công thương quy định về trình tự, thủ tục cấp, thu hồi giấy phép hoạt động điện lực; 
• Thông tư 13/2020/TT-BCT. Của Bộ Công thương sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một số quy định về điều kiện đầu tư kinh doanh thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Công thương; và
• Thông tư 18/2020/TT-BCT của Bộ Công thương quy định về phát triển dự án và hợp đồng mua bán điện mẫu áp dụng cho các dự án điện mặt trời (thay thế cho Thông tư 16/2017/TT-BCT kể từ ngày 31/8/2020). 

---

^[1]           Theo Quyết định 13/2020/QĐ-TTCP, dự án điện mặt trời có thể được phân vào một trong 2 nhóm, bao gồm (1) dự án điện mặt trời mái nhà và (2) dự án điện mặt trời nối lưới. Trong đó, dự án điện mặt trời nối lưới thường được xem là dự án có quy mô lớn hơn (với công suất cao hơn) và phải thực hiện nhiều thủ tục và đáp ứng nhiều điều kiện hơn để thực hiện. 

^[2]           Xem thêm: <https://www.evn.com.vn/d6/news/EVN-kien-nghi-Bo-Cong-Thuong-go-kho-cho-cac-du-an-dien-mat-troi-141-17-26110.aspx> Ví dụ như các công trình nông nghiệp (ở bên dưới là đất canh tác, ở trên lắp đặt các tấm pin mặt trời và về cơ bản những tấm pin mặt trời này không được lắp đặt ở trên mặt đất nhưng cũng không được lắp ở mái). 

^[3]                Thông tư 36, Điều 3. 

^[4]           Thông tư 16, Điều 13.

^[5]           Theo Điều 5.6 của Quyết định 13/2020, dự án điện mặt trời nào đấu nối trực tiếp vào lưới điện quốc gia mà không thoả các tiêu chí của dự án điện mặt trời mái nhà theo Điều 5.6 sẽ được xem là dự án điện mặt trời nối lưới. 

^[6]           Theo Điều 3 của Quyết định 13/2020 thì “Wp, KWp, MWp là đơn vị đo công suất đỉnh đạt được của tấm quang điện mặt trời trong điều kiện tiêu chuẩn và do nhà sản xuất công bố”.

^[7]           Điều 5.2(a), Thông tư 18/2020.